生活與法律-簡介公益揭弊者保護法

  　「公益揭弊者保護法」經立法院於113年12月27日三讀通過，總統於114年1月22日公布，並自114年7月22日施行，為我國泛公部門（含公部門、特定事業、團體或機構）防堵重大弊端，以及確保機關管理和運作符合法紀，增添重要的利器。

 　　本法為勇敢挺身而出揭發弊端之人，提供更佳的保護傘，在制度面建置各項保護措施，以避免揭弊者事後遭到「秋後算帳」，保護他們免受到不利處置，甚至各種報復，藉以激勵揭弊者願意勇於出面揭弊，以期建立廉能政府及公益社會的專法。

 　　「公益揭弊者保護法」，也有人稱是「吹哨者保護法」。而「吹哨人」（Whistleblower），這個名詞，據說是起源於19世紀時，當警察發現有犯罪發生時，就會吹響哨子示警的動作，藉以引起同僚或民眾的注意，更讓犯罪者不敢犯罪，或停止犯罪。這個名詞後來演變成為組織內部人員，基於公益目的，挺身揭發弊端之人的代名詞，更加傳神及清楚地表達出揭弊者的意涵及功能。

   　「守著陽光，守著你」。「吹哨人」在各國實踐上，不論是對於弊案的查緝或定罪率等面向的表現，都扮演著非常重要及顯著的角色。因此，「吹哨人」更需要你我共同的保護。然而，我國除了有「證人保護法」對於刑事案件及檢肅流氓案件的證人，加以保護外，其他的保護規定，則散見在不同的法規裡，例如，食品衛生管理法第50條、勞動基準法第74條等，並沒有專法加以規範，致造成法律或保護空窗的窘境。

 　　由以往許多實際的個案來觀察，確實讓無數吹哨者在面對報復時，處於無助及無援的困窘狀態，大家只好隱忍不敢揭弊，沉默以對。因此，有人發出：「我們可以檢舉路人，但是你不能檢舉權貴！」的感嘆心聲。然而，隨著「公益揭弊者保護法」的上路，完善了吹哨者的保護制度，讓每一位吹哨者在勇敢揭弊後，身分受到保密，人身安全可以受到保護，免於生活在被報復的恐懼之中，這也是本法立法主要的規範目的所在。

 　　為達成保護揭弊者的個人權益，並防範及杜絕被報復，本法設計有諸多保護及防範機制，茲簡要說明如下：

 一、適用範圍：

　　本法的適用範圍，現僅適用於公部門、國營事業及受政府控制的事業、團體或機構（即泛公部門），一般私部門或私人公司都不在法律適用範圍之列，採取的是「公私分立、公部門先行」的模式。

　　對於為何不同時將私部門亦納入本法適用的標的，主要是因為有人主張由於我國的民間企業多屬於中小企業，若貿然納為本法揭弊機制之適用範圍，恐大幅增加其人事管理成本，對企業文化及公司治理衝擊過大，易產生民間企業無端遭到檢舉或調查的疑慮。因而，主張私部門的揭弊管道，應該與公部門有所區別。因此，現在對於私部門的揭弊機制，採取的是透過民間企業內部的揭弊管道為之，或是依照金管會所制訂的上市上櫃公司誠信經營守則等規範辦理外，法務部對此也表示會加強針對私部門透過各項行政指導，柔性輔導私部門自主建置內部揭弊保護制度，以期在降低對私部門衝擊的前提下逐步深化。
　　　

二、揭弊者的定義及對象：

　　本法第5條有明確定義「揭弊者」，簡要的來說，有事實根據合理相信弊案存在，並具名向受理揭弊機關提出檢舉的人，即是本法所要保護的「揭弊者」。

 　　在此特別要提醒及注意的地方，本法所要保護的對象，僅限於實際「具名」的揭弊者。就此，立法的目的，乃係為避免不具名或匿名的黑函及檢舉滿天飛，造成受理單位及被檢舉對象滋生諸多困擾。另外，也是為了避免事後認定究竟誰才是真正的「揭弊者」的爭議。故而，本法才特別明文規定必須「具名」揭弊者，才能受到本法的保護。
　

三、對於揭弊者的保護措施：

　  揭弊者保護的架構，主要著眼在「三保」，所謂的「三保」指的是對於揭弊者的保護措施，最少要做到「身分保密」、 「人身安全保護」及「工作保障」三個面向的保護。

 　　首先，本法既然明定揭弊者必需「具名」揭弊。因此，揭弊者的實際身分若輕易曝光，將會為揭弊者帶來各種困擾，甚至報復及影響其人身安全，本法故明定受理機關及承辦人員除非經揭弊者本人同意，否則，不得無故洩漏揭弊者的身分。

 　　對於無故洩漏揭弊者身分者，則課予相當重的刑事責任，藉以督促相關人員在受理及調查弊案過程中，務必提高警覺，積極採取各項保護措施，例如，以代號來遮隱揭弊者的姓名及相關個資；揭弊者應訊時，可以蒙面、變聲、變像、視訊傳送或其他適當隔離方式為之，來確保揭弊者身分的維護及避免外洩，故「身分保密」乃為安全保護揭弊者的第一道防線。

 　　其次，在揭弊者的「人身安全」保彰措施方面。舉例而言，揭弊者如害怕會面臨人身安全的威脅時，就可以依照證人保護法的規定，向警方請求提供保護其人身安全的具體作為。

 　　至於保護對象的範圍，避免報復者間接攻擊與揭弊者有密切關係的人，更易造成揭弊者心存忌憚，不敢挺身揭弊，本法為防範此種現象發生，更將保護的對象，擴大到與揭弊者有密切關係的人，例如，揭弊者的配偶或有一定親等的人，都可以列為受保護的對象，才能貫徹保護的宗旨。

   對於揭弊者刑事責任的減免，對於揭弊者而言，也是重要的保障及激勵誘因措施。揭弊者之所以會知道弊案及內容，當然有可能是聽聞得來，但實際上，更有可能是弊案的參與者，也就是共犯或幫助犯。而將弊案揭發出來，也可能會涉及洩露公務或國防機密、業務或營業上秘密，均會造成揭弊者觸犯法律而遭到刑事訴追的風險，本法也規定在符合特定要件下，揭弊者可以減輕或免除刑事責任，或放寬再回任公職的限制，以免除揭弊者的隱患。

 　　在「禁止不利措施」的保護方面，在事先預防及嚇阻報復者對揭弊者採取不利措施，本法也設置多重保護措施，本法明定報復者如具備公務員身分者，必須負起行政責任，即要依公務員懲戒法或其相關法規予以懲處。至於報復者如對揭弊者或其密切關係的人採用犯罪行為，該犯罪的刑度，更可以加重其刑度至二分之一，以有效嚇阻報復者採取報復行為。

 　　當揭弊者遇到報復者採取不利措施或人事處置，如解職、撤職、調職等時，可以主張回復原狀即原職位或職務等之權利，在民事上，揭弊者可以請求回復原狀，也可以請求賠償，如認名譽被侵害時，也可以主張賠償相當之金錢，或為適當必要處分。

 　　在此需要解釋或介紹的地方，在揭弊者因揭弊所衍生的爭訟上，本法特別採取「舉證責任轉換」的制度。我們知道在訴訟法理上有句法諺：「舉證之所在，敗訴之所在」，也就是，誰主張對自己有利的事實，誰就負有舉證責任；當事實真偽不明的時候，法律上必須負舉證責任的人，倘若無法提出充分的事證來證明該事實，就可能要承擔不利益認定，甚至敗訴的結果。

　　基此，揭弊者在面對可能接踵而來被舉發者的報復，原本應該歸由揭弊者負舉證其所遭到不利益措施，係被舉發者基於報復目的而為，將造成揭弊者在訴訟上面臨舉證的不易。因此，本法就此特別規定，必須先由被揭弊機關或人負起舉證責任，來證明對揭弊者所採取的不利益措施，並非是基於報復而為，而僅是基於揭弊者的個人或其他因素所為，如此一來，應該不會發生過於偏袒揭弊者所生的弊病，藉以平衡及調和雙方的權益。

四、揭弊獎勵機制

　　如果我們一味地訴諸揭弊者個人道德勇氣，挺身而揭弊，恐怕會曲高和寡，本法為更符合人性，在參考其他國家立法例，也增設揭弊獎金機制。也就是說，揭弊者可以藉由揭弊來獲得相對應的檢舉獎金，並且，明文規定其數額不得低於違反法令者因揭弊所受罰鍰、罰金、沒收之財物或財產上利益、追徵價額、財產抵償之總額百分之十，以茲作為獎勵。

五、法務部成立揭弊者保護委員會，負責推動各項業務及宣導

　　最後，本法規定法務部應設立揭弊者保護委員會，負責推動揭弊者權益保護，法務部現今正積極推動各項業務或作業的建置，更密集的從事人員教育訓練，培養種子講師，並到處宣導本法，建立更友善的吹哨者制度，共同打造「勇敢揭弊、安心有保障」的制度文化，期許我國邁向更廉潔透明的現代政府。